Устав Омской области: 20 лет спустя

В субботу, 26 декабря, исполнилось 20 лет региональной «конституции». Парламентская газета «Омский вестник» пригласила создателей Устава на круглый стол.

Главными героями спецвыпуска «Омского вестника», посвященного 20­летию Устава Омской области, разумеется, стали люди, которые непосредственно работали над текстом главного документа региона.

Накануне юбилея мы собрали за одним столом в редакции Валентина Третьякова, тогдашнего первого заместителя главы обладминистрации, Николая Ковыршина (возглавлял комитет ЗС по законодательным предположениям) и Константина Подосинникова, который был не только депутатом ЗС, но и народным избранником в городском совете (тогда можно было совмещать оба статуса). Наши гости давненько не встречались друг с другом, поэтому встреча, как говорится, «протекала в теплой и дружеской атмосфере». Впрочем, Николай Петрович с порога заявил, что был вечным оппонентом Валентина Александровича… Предлагаем вашему вниманию запись нашей беседы, из которой можно почерпнуть немало любопытного.

Третьяков: Если говорить о периоде становления представительной власти в Омской области, то надо начинать с того, что изменилась общественно­политическая система в стране. То, что было до этого, никуда не годилось. Нового еще не создали. Почти не было никаких нормативных документов от центральной власти, которые бы определяли наше устройство. Все надо было создавать по сути дела с нуля. Что такое Омская область, какая форма правления, какие полномочия органов исполнительной и законодательной власти? Все это должно было быть прописано в определенном документе, вот его и начали тогда разрабатывать, он и назывался Устав Омской области.

Все это делалось умными и хорошими людьми, которых в Омске нашлось достаточное количество. Конечно, брался опыт и других областей, и зарубежный опыт. Эту рабочую группу возглавлял талантливый юрист Александр Владимирович Бутаков.

К примеру, в Уставе надо было прописать: кто вообще должен руководить исполнительной властью? Был глава администрации, а давайте назовем его губернатором. Сразу возникал вопрос: «А не рано ли мы это собрались делать?». И, в конце концов, после споров, прописали: глава администрации и в скобках – губернатор. Пройдет время, слова «глава администрации» будут убраны и останется просто губернатор. Что, в принципе, и произошло. И так по многим вопросам, всегда удавалось находить компромиссный вариант.

А вот когда ЗС стало рассматривать Устав, это его полномочия, и тут разгорелись жаркие споры. Надо сказать, что первый состав ЗС был очень пестрый. Были люди разного плана политической ориентации, может быть, даже и разного образовательного уровня, разнились взгляды на проблемы, на жизнь. Одним хотелось больше демократии, другим – больше порядка, а третьим хотелось больше власти.

Тут надо иметь в виду, что когда идет распределение властных полномочий, то любая из структур всегда хочет взять этой власти по максимуму. Это везде так – хоть в Верховном, хоть в городском совете. Причем не за функции воевали, которые потом надо будет исполнять, а за властные полномочия. Вот здесь и разбирались.

В результате компромиссной работы и желания депутатов сделать в Омской области так, чтобы и законодательная основа, и дела шли хорошо, Устав, который был принят, стал одним из лучших в РФ. Это и за счет того, что люди умные и опытные этим занимались, и за счет того, что депутаты к этому подходили с точки зрения интересов ЗС и интересов жителей Омской области.

Ковыршин: Хоть мы в то время с Валентином Александровичем были оппонентами, но с большинством из того, что он сказал, я бы согласился. И добавил, что депутаты были в основе своей очень самостоятельные и ответственные люди. Это объясняется, видимо, тем, что мы были первыми депутатами, которые были избраны на истинно демократической основе и исключительно прямым голосованием. Административного ресурса тогда совсем не было.

Третьяков: Это были самые демократичные выборы за все созывы!

Ковыршин: И депутаты были солидные, все без исключения. Из сел были очень авторитетные главы администраций.

Третьяков: Люди там были авторитетные, и все понимали всю важность и ответственность этой работы.

Ковыршин: Были, конечно, и жаркие споры с администрацией. Например, создавались Контрольно­счетная палата, Избирательная комиссия Омской области, это же все делалось впервые. КСП прошла без проблем, было и предложение создать своеобразный Конституционный суд Омской области. Оно не нашло поддержки, потому что это было незнакомо и малопонятно.

Третьяков: И многие тогда считали, что это рано делать. Что это подразделение власти будет путаться под ногами и мешать работе обоим уровням власти. Да если еще и наделить их мощными полномочиями, то вообще он может парализовать всю работу.

Ковыршин: Еще один пример. Должность Уполномоченного по правам человека. Мы его пытались ввести с ходу и вписать в Устав. Но тогдашняя Администрация категорически выступила против этого предложения. Боролись, боролись, но депутаты ЗС так и не смогли переубедить своих оппонентов.

Третьяков: Прошло время, и у нас появился Уполномоченный, а тогда мы считали его появление преждевременным. Над Уставом работали ученые, в том числе и Александр Бутаков. Им было интересно, что­то было в теории, и они предлагали, а давайте сделаем и вот это, попробуем на практике вот эту модель. Им хотелось все и сразу. Вот с этим их нужно было немножко останавливать, уже опираясь на наш управленческий опыт.

Ковыршин: Когда нашими учеными консультантами был представлен вариант Устава, мы собрались в кабинете Владимира Алексеевича Варнавского. Были также Валентин Александрович, само собой, губернатор Леонид Константинович Полежаев, я присутствовал. Мы в течение шести часов обсуждали все вопросы по Уставу, с которыми собирались выходить на заседание ЗС. И после этого обсуждения уже особой борьбы или споров не было.

Подосинников: Всегда так. Эти двое, как захватят трибуну, так и слова не вставить. Но я попробую. Итак, в то время в Омске сложились две мощные юридические школы: ОмГУ и Высшей школы милиции. Юристы этих двух школ и формировали все основные документы Омской области, воплощая свои знания в практику. Сейчас Валентин Александрович забывает, но, быть может, благодаря тому, что именно он этим занимался, удавалось находить компромисс. Я не помню, чтобы он когда­то кричал. У него самое ругательное, к примеру, в мой адрес было: «Костя, вы там с проверкой заигрались». И я понимал, что какую­то грань уже переступил. Так и с Уставом. Одни свои знания, другие свою силу пытались показать, а нам – местному самоуправлению – куда было деваться? Ведь там и о нас тоже написано. Была очень серьезная скрупулезная работа, потому этот документ и получился Документом. Авторитет в то время у администрации области уже был, а нам его пришлось только зарабатывать. И какие бы там выкрутасы мы себе ни позволяли, администрация Омской области набиралась терпения и всех депутатов выслушивала. Поэтому Устав живет и по сей день, как и регламент работы, который тоже был вдумчиво и качественно сделан двадцать лет назад.

Третьяков: Маленькая деталь. Вот этим ребятам, которым мы поручили делать документы, им самим было это интересно. Они занялись практической работой. И самое главное, что сегодня можно поручить, чтобы люди делали это бесплатно? А тогда это делалось на общественных началах. Ни у кого и мысли не возникало потребовать денег, а у нас не было мысли кому­то что­то за эту работу платить. Ну порой мы с Харламовым приезжали к ребятам что­то обсудить, ну, бутылочку привозили, как это положено у русских людей, вот и все.

«Омский вестник»: Двадцать лет прошло, мы живем по Уставу, который создан при вашем участии. Есть какие­нибудь моменты, которые тогда не усмотрели, которые бы вы сейчас с нынешним опытом исправили?

Третьяков: Крамольную, быть может, я скажу мысль по сути своей, но исполнительную власть надо немножко ограничивать.

Ковыршин и Подосинников: Созрел, после двадцати–то лет!

Третьяков: Каждая структура – это закон жизни – тянет властные полномочия на себя. Если мы хотим по­настоящему сделать так, чтобы ветви власти были полноценными, то им и надо давать полноценные властные функции. А как в сегодняшней Госдуме? Это же механизм для нажатия кнопок! Они не имеют права даже законопроект внести без одобрения Правительства РФ. Какой же это высший представительный законодательный орган? Он неполноценный. И вот, чтобы он стал полноценным, и надо правильно разделить властные полномочия. И если мы хотим, чтобы в будущем было допущено меньше ошибок, надо исполнительную власть ограничивать.

Ковыршин: Да, альтернативы нет. Наш первый созыв был по своему составу таковым, что большинство документов рождалось в стенах ЗС. По моим подсчетам, это 85 процентов. А сейчас ситуация обратная. Не обижая нынешнее Законодательное Собрание, в части законопроектов оно сейчас не лучше Госдумы, все законы рождаются в облправительстве.

Подосинников: Я бы сегодня настоял на том, чтобы в Уставе, во-первых, был четко прописан срок полномочий губернатора: два и в особых случаях – три срока. Если бы мы тогда на этом настояли, коллизий, которые случились потом в истории Омской области, просто было бы меньше. Второе. Если бы в Уставе были прописаны более четкие взаимоотношения между областным бюджетом и муниципальным, то, скорее всего, у нас за четверть века не сменилось бы столько мэров Омска.

Третьяков: Борьба была в ЗС нешуточная – фракции вставали и уходили с собрания, приходилось потом вести долгие консультации, искать компромиссы. Пикеты выставлялись. Все было.

Подосинников: Бывало, идешь на заседание и думаешь: «Как бы морду не набили».

Третьяков: Про муниципалитет и мэров… Сейчас посмотришь на мэрию – это сокращаем, это сокращаем. Неужели у нас тогда было больше денег, когда у мэрии было все коммунальное хозяйство, транспорт?

Подосинников: Всему городскому представительству на заседании ЗС как­то хлестанули в лицо: «У вас деньги под ногами, вы просто их поднять не хотите!». Городские восприняли это как обиду, а я – как призыв к действию. Ребята, не ходите и не клянчьте, у области проблем больше чем достаточно, даже в сравнении с миллионным городом.

«Омский вестник»: Какой «срок годности» нашего Устава? Сколько времени он еще будет актуален?

Третьяков: Трудно сказать. Если такая ситуация будет сохраняться и ничего кардинального со стороны Федерации не будет внесено, то он может работать еще долго.